La Legge 12 Giugno 1984, n.222, che tante aspettative, ma anche non poche critiche, aveva suscitato nel denunciato intento di opporsi all'eccessivo lievitare delle pensioni di invalidità, ha di fatto consentito il raggiungimento di questo obiettivo (1), come emerge anche da una delibera del Consiglio di Amministrazione dell'INPS (n. 2 del 21.02.92), a conclusione di uno studio sull'andamento dei pensionamenti per invalidità ed inabilità.

Rimangono, tuttavia, alcuni punti critici la cui soluzione richiede indubbiamente, come già sostenuto da Barni nel 1984 (2), una fattiva collaborazione e sensibilizzazione dei medici, degli Enti di Patronato, dell'INPS e della Magistratura.

L'iter amministrativo della domanda ha subito, nel corso di questi anni, alcune modifiche (3): alla prima domanda fa seguito la visita dell'assicurato effettuata in équipe da due medici dell'Istituto (circ. INPS n. 187 del 17.08.89); in caso di risposta negativa, l'interessato può ricorrere al Comitato provinciale che decide in via definitiva i ricorsi avverso i provvedimenti dell'Istituto (Art. 46, L. 09.03.89, n.88), non essendo più prevista la possibilità di ricorso al Comitato Regionale. Il giudizio medico-legale, anche in questa circostanza, viene espresso dal sanitario dell'Istituto previo espletamento di una visita in collegiale con un medico di parte dell'assicurato, in genere un medico di Patronato. E' importante sottolineare che di giudizio medico legale si tratta e non di parere, dal momento che le conclusioni dell'accertamento sono divenute vincolanti per l'Istituto, fatti salvi i requisiti contributivi dell'assicurato.

In base ai criteri sanciti dalla legge n. 222/1984, infatti, il punto cardine della prestazione è divenuto l'atto medico ed in questo anche l'autonomia decisionale dei Comitati incontra precisi limiti normativi, sia nell'impossibilità di prendere in considerazione i fattori socio-economici, sia nell'obbligo di motivare la decisione, soprattutto quando la stessa si discosti dal giudizio tecnico fornito dagli Uffici Sanitari della sede. L'assunzione di una risoluzione contraria può trovare giustificazione soltanto in presenza di nuovi elementi tecnici o di vizi logici nella motivazione dello stesso parere medico-legale (circolare INPS n. 7454 O., n. 53628 A.G.O., n. 2803 Sn./131 del 26.06.86). Espletato l'iter amministrativo del ricorso o trascorsi inutilmente novanta giorni dalla data di presentazione del ricorso amministrativo (Art. 46, L. n. 88/1989), può essere proposta l'azione dinanzi l'autorità giudiziaria ai sensi degli articoli 459 e seguenti del codice di procedura civile (Art. 47, D.P.R. 30 aprile 1970, n. 639).

Ed è proprio il contenzioso giudiziario che continua a rappresentare per l'Istituto, in ambito nazionale, un fenomeno tuttora non adeguatamente controllato, con livelli di conflittualità assicurati-Istituto e di accoglimento da parte dell'Autorità Giudiziaria molto elevati, non dissimili, quindi, da quanto già registrato in passato.

Esistono effettivamente sul territorio nazionale delle realtà locali in cui ad ogni provvedimento di reiezione da parte dell'Istituto fa, immancabilmente, seguito il ricorso alle vie legali. Le enormi disparità geografiche rilevate si traducono numericamente nei 3697 procedimenti giudiziari promossi nell'anno 1990 nell'Italia settentrionale, nei 9737 dell'Italia centrale e nei 39603 del Sud e delle Isole (Figura 1).

Di conseguenza si raggiungono livelli di contenzioso giudiziario decisamente allarmanti (4).

Tale problematica, puntualizzata sia dal Direttore Generale dell'INPS che dal Primario Coordinatore Generale dell'Area Sanitaria Invalidità-Inabilità (messaggi n. 02808 del 20.9.91 e n. 09878 dell’8.04.92), ha trovato precisi momenti determinanti in particolari situazioni:

Proprio nella mancanza di contraddittorio tra le parti l'Istituto ha individuato una delle principali cause dell'elevato accoglimento giudiziario ed ha, in tale ottica, richiesto che sia garantita la presenza del proprio medico alle suddette operazioni, imponendo la priorità di tale ufficio sull'effettuazione di qualsiasi altro adempimento (messaggio n. 028808 del 20.9.91). La partecipazione del sanitario a tutte le visite peritali relative al contenzioso per invalidità è stata opportunamente inserita dal '93 fra gli indicatori di qualità dell’Area Prestazioni utilizzati per i compensi incentivanti (msg. n. 14519 del 15.03.93); tale partecipazione è passata dal 50% del '92 al 79% del '93 (5).

Altro progetto individuato dall'Istituto come ormai di indispensabile realizzazione, è quello di promuovere momenti di confronto con gli organi della Magistratura, anche al fine di sollecitare nomine di C.T.U. di specifica competenza medico-legale.

In effetti, già il Barni ebbe a sottolineare come molte responsabilità fossero proprio da ricercare in carenze valutative, anche di indole medico-legale, con effetti disastrosi, specialmente nella fase giudiziaria del contenzioso, abbandonata alla incompetenza ed al clientelismo (2).

In argomento, è da citare un esperimento pilota condotto dalla sede INPS di Latina in collaborazione con l'Istituto di Medicina Legale e delle Assicurazioni dell'Università Statale di Roma "La Sapienza" (6): la realizzazione di un'accurata e dettagliata organizzazione del contenzioso giudiziario è riuscita da sola a ridurre nettamente la percentuale dei giudizi sfavorevoli all'INPS. Gli stessi Autori, già nel 1985, sottolineavano, a tal fine, la necessità di una più stretta collaborazione tra Direzione Generale dell'INPS, sedi periferiche, Istituti Universitari di Medicina Legale e Magistratura del Lavoro. Tale collaborazione ha, per esempio, trovato un utile momento d'incontro nella giornata di studio sulla consulenza tecnica d'ufficio, promossa ad Agrigento nel novembre 1990 (7).

Anche la recente introduzione di procedure automatizzate relative all'espletamento del contenzioso giudiziario avrà senz'altro ripercussioni positive a livello nazionale, soprattutto in merito al controllo ed all'organizzazione gestionale. Si tratta, in concreto, della procedura computerizzata "contendo" che, per quanto attiene gli aspetti sanitari del contenzioso giudiziario, consente la gestione automatizzata dei pareri preliminari espressi dal consulente tecnico dell'INPS in merito ai ricorsi giudiziari di primo grado, delle partecipazioni dello stesso alle operazioni peritali e delle eventuali controdeduzioni formulate, dei pareri espressi in merito ai ricorsi di primo grado conclusi con esito sfavorevole all'Istituto per l'eventuale appello, dei pareri preliminari relativi ai ricorsi d'appello proposti dalla controparte.

Visto il peso che comunque tuttora mantiene il problema "contenzioso giudiziario", con il presente lavoro si è inteso verificare se l'entrata in vigore della Legge n.222, 12.6.84, ha avuto, almeno per la sede di Verona, un'influenza sull'andamento delle cause di lavoro, in tema di invalidità pensionabile.

Lo studio è stato condotto nell'ambito delle cause relative alle controversie in tema di invalidità pensionabile promosse nei bienni 1979-80 e 1989-90.

La scelta dei bienni è stata motivata dalla necessità di frapporre fra gli stessi un arco di tempo sufficientemente lungo, adatto quindi a meglio evidenziare consolidate differenze di giudizio conformi ai rispettivi dettati giuridici (L. n.160, 3.6.75 e L. n.222, 12.6.84); nello stesso tempo, è stata così rispettata anche l'esigenza di valutare giudizi passati certamente in giudicato al momento dell'effettuazione dello studio.

Per ciascun biennio sono stati rilevati il numero delle cause promosse, il numero delle stesse giunte a sentenza, il grado di giudizio, la durata media dell'iter amministrativo giudiziario, l'indice di accoglimento, l'eventuale spostamento della decorrenza del beneficio rispetto all'epoca di presentazione della domanda, l'età media ed il sesso degli assicurati.

I dati ottenuti sono stati analizzati statisticamente con il test t di Student per dati non appaiati e con il test chi quadrato.

Delle cause promosse solo negli anni 1979 e 1989 sono state, quindi, esaminate in dettaglio le consulenze tecniche d’ufficio, sottoponendole ad una sorta di griglia valutativa in modo da poterne ricavare un quadro quanto più possibilmente omogeneo.

E' ovvio che, in ogni caso, la costruzione di una griglia può implicare il rischio di un eccessivo soggettivismo, imposto tuttavia dalla ricerca di un mezzo idoneo a confrontare consulenze tecniche di autori diversi e per patologie di tipo ed entità differenti. Una consulenza tecnica, se non ideale, almeno sufficiente dovrebbe contenere i seguenti elementi: un esame dettagliato dell'iter amministrativo-sanitario seguito dalla singola domanda, un'anamnesi lavorativa, un'anamnesi fisiologica e patologica, un esame della documentazione clinica e strumentale prodotta dal soggetto, un esame obiettivo, una formulazione diagnostica e delle considerazioni medico legali (tabella 1).

Nelle tabelle 2 e 3 sono riportati i risultati relativi ai rilievi effettuati in ciascun biennio.

CAUSE PROMOSSE. è evidente che il numero assoluto delle cause relative al contenzioso previdenziale in tema di invalidità pensionabile, si è drasticamente ridotto nell'arco dei dieci anni considerati (655 vs 224). è inoltre da sottolineare come questo tipo di cause sia venuto col tempo a costituire solo il 15.5% dell'intero contenzioso previdenziale, a fronte del 76% registrato nel passato. Ancora, merita senz'altro di essere segnalata la relativa esiguità numerica del contenzioso stesso nel veronese, soprattutto se raffrontata con altre realtà del territorio nazionale.

Nel biennio 1979/80 il maggior numero di cause promosse si riferiva a domande (19204) presen-tate negli anni 1976-77-78; nel biennio 1989/90 sono risultati, invece, più rappresentati gli anni 1987-88-89.

I "soggetti" del secondo triennio sono risultati 6091, ma le domande sono state invero molte di più (9848) in quanto nella maggior parte dei casi le stesse si riferiscono, contemporaneamente, a richieste sia di inabilità che di invalidità "in subordine". E' ovvio che una duplice petizione risoltasi, per esempio, con un accoglimento parziale, può rientrare nel novero dei procedimenti giudiziari al fine di ottenere il riconoscimento dell'altro beneficio richiesto.

La percentuale di procedimenti giudiziari promossi, riferiti alle domande presentate nel triennio precedente, è stata rispettivamente del 5.1% nel primo biennio e del 3.4% nel secondo (tabella 3), con una riduzione statisticamente molto significativa (2 = 13,6 p<0,001); non è stato correttamente utilizzabile, anche se statisticamente ancora più significativo (2 = 30,73 p<0,001), il rapporto fra i procedimenti giudiziari intrapresi e le domande respinte, perché relative alla definizione di domande giacenti anche da diversi anni e che nulla avevano a che fare con il contenzioso del biennio 79/80.

La riduzione numerica delle domande ha comportato una maggior selezione dei casi che pervengono all'esame dei sanitari dell'Istituto ed un conseguente incremento degli indici di accoglimento, che potrebbero essere alla base della riduzione del contenzioso giudiziario.

Un'analisi comparata, diretta degli indici di accoglimento riferiti agli anni già menzionati trova, tuttavia, difficile applicazione proprio per la duplice prestazione previdenziale prevista solo dalla legge n.222/1984. Se, infatti, si valuta, per le domande post-legem, una sorta di indice di accoglimento medio, riunificando sotto la voce "domande" quelle inerenti le richieste di inabilità, di invalidità e di invalidità "in subordine", il rapporto fra domande accolte e domande definite risulta del 33%.

Tale indice è nettamente inferiore a quello medio riscontrato negli anni 1976-78, pari cioè al 46.4%.

Il dato, tuttavia, risulta falsamente ridotto dall'inserimento nel computo globale anche delle domande relative allo stato di inabilità, che presentano, di per sé, un indice di accoglimento medio piuttosto basso (10,5%). L'indice di accoglimento medio per gli assegni di invalidità è invece risultato pari al 49% con un incremento che, seppure numericamente limitato, è risultato statisticamente significativo (p<0,001).

Un minore interesse economico della prestazione pensionistica, determinato soprattutto dalla non automaticità dell'integrazione al minimo dell'assegno di invalidità (Art. 1, comma 4 e 5, L. n. 222/1984), una maggiore preselezione dei casi, un conseguente aumento dell'indice di accoglimento (almeno in riferimento alla prestazione minore), dettato esclusivamente da fattori strettamente biologici e non soggettivi, sono probabilmente alcuni dei principali elementi che hanno determinato il calo della conflittualità a livello giudiziario, ma fondamentale è probabilmente una maggior omogeneità di giudizio medico-legale da parte dei medici della stessa sede. Tale omogeneità, ottenuta principalmente attraverso una costruttiva discussione dei casi più controversi, favorita anche dallo svolgimento del lavoro in équipe, oltre a ripercuotersi positivamente sull'andamento dell'attività lavorativa, determina un indubbio miglioramento dell' immagine esterna del corpo sanitario dell'Istituto stesso.

A riprova di ciò, per esempio, è emerso dall'esame del contenzioso del 1979 che ben 33 casi giunti a sentenza (6%) erano relativi a vertenze inerenti giudizi medico legali di invalidità, successivamente corretti su riesame da parte di altro medico dell'Istituto. E' evidente come una tale discordanza interna presti facilmente il fianco alla conflittualità giudiziaria; in effetti il 70% di tali vertenze si sono risolte a favore dell'assicurato. Nella casistica relativa al 1989 è stato, invece, registrato un unico analogo caso (0.5%).

Altro fattore indubbiamente importante è rappresentato dai rapporti con i patronati dei lavoratori e con i medici degli stessi. Una reciproca stima professionale tra i sanitari favorisce decisioni assai più serene e ponderate a livello di collegiale medica ed un buon rapporto Istituto-Patronato minimizza la contenziosità successiva a conclusioni concordi di visite mediche collegiali. Nel 1989, per esempio, solo 4 procedimenti giudiziari risultano essere stati intrapresi dopo una visita in collegiale risoltasi con parere concorde di non invalidità.

è evidente che dove maggiore è la disponibilità lavorativa, minore è l'interesse per il sostentamento, assai spesso esiguo, offerto dall'assegno di invalidità. E' ben vero che sulla base del dettato giuridico i fattori socio-economici esulano completamente dal giudizio medico legale di pertinenza strettamente biologica; pur tuttavia mantengono un'importantissima influenza a livello dell'indice di petizione e del grado di conflittualità giudiziaria.

Tutti questi elementi, variamente distribuiti nel territorio nazionale, sono alla base delle disparità territoriali verificate a proposito del contenzioso giudiziario.

Si tratta, proprio per le sue dimensioni, di un fenomeno estremamente preoccupante ed oneroso per l'Istituto. In tale ambito, infatti, un indice di accoglimento (Figura 1) apparentemente favorevole all'INPS nelle regioni sud-insulari rispetto alle settentrionali (38% vs 44%) si traduce nella pratica in un dato numerico assoluto, che per la sua entità è in grado, oltre che di sconvolgere l'operato dei medici dell'Istituto, di travolgere gli stessi obiettivi istituzionali (15% di tutte le prestazioni nel 1993).

CAUSE GIUNTE A SENTENZA. La maggior parte delle cause promosse sono giunte a sentenza (571 e 201, 87% e 89.7%, rispettivamente). Gli altri procedimenti giudiziari sono stati interrotti per:

E' da sottolineare che queste due ultime evenienze sono divenute molto più rare nel corso dell'ultimo biennio considerato. In effetti le rinunce a costituirsi in giudizio da parte dell'Istituto rappresentano, in tale periodo, solo il 26% delle cause di estinzione del procedimento processuale, contro il 70% rilevato nel biennio 1979/80 (6/23 biennio 89-90 vs 59/84 biennio 79-80).

Si sono, per esempio, di molto ridotti i casi in cui l'assicurato adisce l'autorità giudiziaria prima dell'espletamento della visita collegiale per scadenza del termine di novanta giorni previsto dalla data di presentazione del ricorso al comitato provinciale. In questi termini è possibile, infatti, che il riconoscimento dello stato di invalidità sia avvenuto in collegiale medica, ma a procedimento giudiziario già intrapreso.

Due delle principali cause di ciò risiedono senz'altro nella riduzione dei tempi medi di definizione delle istanze di pensionamento ed in una miglior collaborazione tra Istituto e Patronati.

Ancor più drasticamente si sono ridotti i casi di riconoscimento dello stato di invalidità/inabilità in fase di costituzione in giudizio, a seguito del parere medico-legale preventivo da parte del C.T.P. dell'Istituto su richiesta dell'ufficio legale, a procedimento giudiziario già intrapreso; nel corso dell'intero biennio 89/90 è stato registrato un unico caso del genere, contro i 23 del biennio 79/80 (4.3% vs 27.4%).

GIUDIZI DI SECONDO GRADO. Gli appelli promossi presso la Sezione del lavoro del Tribunale sono passati dal 4.2 % del totale dei giudicati nel biennio 79-80 (24/571) al 2% dell'89-90 (4/201).

Tale fenomeno è risultato conseguente al pressoché costante atteggiamento della Magistratura che, salvo in due casi, non ha mai ritenuto necessario rinnovare le consulenze tecniche d'ufficio, facendo quindi proprie, a livello di sentenze, le conclusioni già formulate dal pretore. La maggior parte degli appelli era stata promossa dall'Istituto a seguito di sentenze conclusesi con il riconoscimento del beneficio pensionistico, salvo 4 promossi dall'assicurato.

Nessun ricorso è stato prodotto dinanzi la Suprema Corte di Cassazione.

ACCOGLIMENTI. L'indice di accoglimento, ossia il rapporto tra il numero di cause accolte in giudizio ed il numero di cause passate in giudicato, è variato dal 45.5% del biennio 79/80 al 60% del biennio 89/90. Dei giudizi di accoglimento il 35% in entrambi i bienni, ha avuto un riconoscimento successivo alla data di presentazione della domanda di prima istanza; lo spostamento della decorrenza del diritto pensionistico, si è situato in un arco variabile da 1 a 5 anni, rispetto alla data della domanda stessa.

Se valutati separatamente, ovviamente per il solo biennio 89/90, le inabilità e le invalidità accolte rappresentano rispettivamente l’8.5% ed il 51.7% di tutte le prestazioni.

A fronte della riduzione numerica, è possibile che l'incremento dell'indice di accoglimento giudiziario sia conseguente alla medesima preselezione dei casi, già verificata per le prime domande, sicché proprio le situazioni più incerte, perché "al limite", vanno a costituire la maggior parte delle controversie giudiziarie in tema di invalidità pensionabile e trovano nella Magistratura un atteggiamento di più elevato accoglimento.

Nella casistica esaminata, non pare invocabile un aumento dei casi di infermità sopravvenute o comunque notevolmente aggravatesi nel corso dell'iter amministrativo-giudiziario, visto che la percentuale degli accoglimenti con decorrenza differita e, quindi, per fatti nuovi sopravvenuti, è rimasta invariata. Tale possibilità sarebbe, comunque, in contrasto anche con la verificata riduzione dei tempi medi dell'iter stesso delle domande (tabella 2), riduzione che comporta logicamente, una minor incidenza di tali eventi.

DATI INERENTI GLI ASSICURATI. L'età media degli assicurati è risultata del tutto sovrapponibile nei due bienni (51.2 ± 7.2 vs 51.4 ± 7.3).

Per quanto attiene la distribuzione per sesso, si è invece assistito ad una curiosa riduzione percentuale della popolazione femminile che è passata dal 49.2% del 79/80 al 37% dell'89/90 (p<0.005).

CONSULENZE D'UFFICIO. In tabella 4 sono riassunti i dati ricavati, secondo lo schema già esposto, dall'esame dettagliato di ciascuna delle 403 consulenze tecniche d'ufficio relative al contenzioso giudiziario promosso negli anni 1979 e 1989. Le principali carenze rilevate riguardano l'esame della documentazione relativa all'iter amministrativo-sanitario effettuato presso l'INPS (19% e 39% delle consulenze), la stessa anamnesi lavorativa (14.5% e 17.6%), la formulazione diagnostica (16.6% e 30%) e le considerazioni medico legali (16.6% e 24%).

è risultata evidente una sorta di maggiore "frettolosità", almeno formale, delle consulenze effettuate nel 1989 rispetto a quelle del 1979.

• Iter amministrativo-sanitario: non di rado (23% dei casi) l'esame della documentazione contenuta nel fascicolo dell'assicurato non viene nemmeno citato nella relazione del consulente o viene sommariamente vagliato (16%), riportando, per esempio, solo alcune delle diagnosi formulate nel corso delle varie visite effettuate, oppure non riportando il motivo di una revoca di un provvedimento precedentemente adottato. è, invece, evidente come tale esame sia molto importante sia per poter stabilire l'effettivo riscontro di quanto denunciato dall'assicurato nelle diagnosi formulate dai sanitari dell'Istituto; sia per poter verificare che tutte le malattie denunciate siano state effettivamente acclarate e valutate dagli stessi; sia, infine, per poter stabilire se una patologia presente all'atto della consulenza fosse già o meno esistente in precedenza o quale fosse la sua reale gravità.
• Sintesi diagnostica: in circa il 23% delle consulenze non è stata formulata. I rilievi patologici, in questi casi, possono essere ricavati, e non sempre agevolmente, solo da quanto riportato nelle considerazioni medico legali, senza che il consulente abbia effettuato, al termine della visita e degli eventuali accertamenti prodotti e richiesti, alcuna epicrisi diagnostica. Il fatto che al magistrato interessi l'eventuale deficit funzionale prodotto dalla malattia, in relazione alla capacità lavorativa del soggetto, e non la malattia in sé, non esime affatto il medico da questo suo importante ed oggettivo momento di sintesi.
• Anamnesi lavorativa: nel 1989 non è stata nemmeno citata in ben 11 consulenze, anche se, a dire il vero, 4 casi si riferivano a procedimenti inerenti cause per riconoscimento di inabilità. Visto il riferimento legislativo a "qualsiasi attività lavorativa", l'assenza del dato, in questi casi, risulta avere ripercussioni complessivamente meno negative. Sono state definite carenti quelle anamnesi in cui il dato riportato era molto generico, per esempio "operaio" senza alcun riferimento nemmeno al settore lavorativo. E' ovvia conseguenza che le considerazioni medico legali in questi frangenti siano state giudicate quanto meno deficitarie, poiché facenti riferimento ad occupazioni confacenti di fatto non acclarate.
• Esame dei precedenti clinici e strumentali: non è stato effettuato in 5 casi limitati al 1979 o è risultato carente nel senso di una mera elencazione senza alcun riferimento a risultanze, nemmeno espresse in modo sintetico in 32 e 7 casi rispettivamente
• Esame obiettivo: solo eccezionalmente risulta non essere stato effettuato o essere stato riportato in modo incompleto e lacunoso.
• Ulteriori accertamenti.: nella maggior parte dei casi non sono stati richiesti dal C.T.U., ma è da sottolineare che assai spesso nuovi documenti sono stati esibiti spontaneamente dall'interessato stesso.
• Considerazioni medico-legali: la decorrenza di alcuni riconoscimenti della prestazione previdenziale è stata posticipata all'epoca della visita medico legale operata dal consulente. Si tratta spesso del frutto di un giudizio salomonico che, però, non è possibile motivare in modo oggettivo e che quindi non può essere accettato come, d'altra parte, è stato già affermato e ribadito dalla stessa Corte di Cassazione (Cass. 02.12.88, n.6521). Per alcuni aspetti, analoghi sono anche i due casi di riconoscimento dello stato di inabilità avvenuti con spostamento della decorrenza, ma senza alcun passaggio intermedio attraverso uno stato di invalidità, quando le patologie diagnosticate erano, in entrambi i casi, di tipo cronico-degenerativo a lenta e graduale evoluzione. In 7 casi, complessivi per i due bienni, le considerazioni medico-legali non sono state nemmeno formulate, essendosi il C.T.U. limitato ad esprimere il semplice parere sull'invalidità o meno del soggetto.

Altre carenze sono state ravvisate in pareri medico legali, fortunatamente eccezionali, formulati sulla base di somme aritmetiche di invalidità (solo tre casi registrati nel 1979); oppure in netto contrasto, sia in senso favorevole che sfavorevole, con quanto obiettivato o evidenziato dagli accertamenti richiesti dallo stesso C.T.U.; ancora, da parte del C.T.U., ma anche in alcuni quesiti posti dal magistrato, una confusione, persistente nel 1989, tra capacità di lavoro e capacità di guadagno; oppure (ma fortunatamente si è trattato di un unico caso) di un parere medico legale di inabilità formulato sull'"assoluta incapacità lavorativa in occupazioni confacenti"; infine, il ricorso a supporti e citazioni bibliografiche talora assai vetuste e decisamente superate.

Le sentenze sono sempre state conformi al parere medico legale espresso dal consulente tecnico, salvo un caso. Proprio quest'ultimo ha messo in evidenza gli "incidenti" in cui può incorrere un magistrato a fronte dell'espressione di un giudizio che, con la nuova legge, si basa su presupposti squisitamente biologici e che, quindi, necessita di indispensabili conoscenze di tipo tecnico. Più opportunamente, in altri casi (8 nei due bienni considerati) il magistrato ha ritenuto di convocare a chiarimenti il proprio consulente. A tal proposito è positivo, poi, rilevare che la maggior parte dei consulenti dei magistrati sia risultato specialista in medicina legale e della assicurazioni. (67% nel 1979 e 78% nel 1989).

Alcuni elementi di discussione sono, infine, emersi anche dal rilievo, espresso in percentuale, delle principali patologie giudicate invalidanti (Figura 2).

E' da tener presente che talora più di una forma patologica ha concorso, secondo quanto motivato dallo stesso C.T.U., in egual misura alla formulazione del giudizio medico legale di invalidità e/o di inabilità per cui il totale delle patologie rilevate è superiore al numero delle pratiche esaminate (Tabella 5).

Un primo elemento d'interesse è stato notare come si sia ridotta di molto l'incidenza della patologia osteoarticolare sulla valutazione medico legale, passando, come causa o concausa invalidante, dal 48% del 1979 al 22% del 1989. Dall'analisi delle consulenze effettuate in quest'ultimo anno si è inoltre potuto constatare come la semplice spondiloartrosi sia divenuta del tutto eccezionale tra le patologie meritevoli di essere giudicate idonee a determinare una riduzione della capacità lavorativa in misura significativa ai sensi di legge. Particolare rilievo hanno, invece, assunto, sempre nell'ambito osteoarticolare, patologie quali le gravi coxartrosi e l'artrite reumatoide.

Pur sottolineando che si tratta di dati che, proprio per la loro estrazione, non hanno vere e proprie caratteristiche epidemiologiche generali, rimane come elemento curioso la coincidenza delle percentuali riferite alla patologia cardiovascolare, rimaste invariate nel tempo , in apparente contrasto con l'andamento nella popolazione generale.

Anomalo è invece l'incremento avuto dalla patologia psichiatrica nel 1989 rispetto al 1979 (23% vs 9%), forse per una minor "sensibilità psichiatrica" da parte dei medici INPS rispetto al passato, una maggiore "psichiatrizzazione" dei consulenti, un miglior inquadramento nosografico e clinico di patologie in passato sottovalutate, una influenza, molto suggestiva anche in termini di date, della L. n. 180/1978 che può aver inciso su un inserimento lavorativo di questi pazienti, quanto meno sufficiente a realizzare il requisito contributivo necessario alla prestazione previdenziale pensionistica.

L’incremento in fase di contenzioso della patologia neoplastica (2% vs 16%), più che da porsi in sintonia epidemiologica con i dati relativi alla popolazione generale, meglio si spiega con il mutato atteggiamento valutativo di base nei confronti di tale patologia. Oggi si tiene maggior conto, proprio ai fini valutativi (danno di previsione), anche dei dati prognostici, statisticamente consolidati, ricavabili dagli elementi stadiativi della singola malattia e delle varie possibilità di trattamento, piuttosto che di altre e meno scientifiche considerazioni quali, per esempio, quelle in auge nel passato e sostanzialmente identificabili nella cosiddetta "invalidità etica", che portava all’accoglimento indiscriminato di quasi tutti i casi. Tuttavia, come è noto, nel singolo caso, pur in presenza di dati prognosticamente favorevoli, la malattia può assumere un andamento devastante, anche se oggettivamente non prevedibile. La casistica rilevata, salvo due eccezioni, si riferisce per l'appunto a questo tipo di situazioni.

Il contenzioso giudiziario in ambito previdenziale rappresenta, dopo oltre dieci anni dall'entrata in vigore della L. 222/84, un fenomeno non ancora facilmente controllabile, che porta alla erogazione di una quota rilevante delle prestazioni di invalidità ed inabilità riconosciute dall'INPS.

L'estensione di alcune norme della L. 222/84 ad altri Enti Pubblici, con un corpo medico-legale eterogeneo, stabilita dalla L. 8 agosto 1995, n. 335, art. 2 comma 12 (8), espone i concetti medico-legali al pericolo di interpretazioni difformi dal dettato legislativo.

è compito pertanto dei medici INPS attivarsi con ogni mezzo per costituire un retroterra giurisprudenziale alla L. 222/84, sufficientemente consolidato da resistere all'impatto con interpretazioni innovative.

Gli obiettivi da conseguire nell'immediato sono:

1) una riduzione del contenzioso giudiziario, anche dove rappresenta una prassi fortemente radicata

2) un aumento delle sentenze favorevoli, in tutto o in parte, all'INPS

Poiché anche attorno al contenzioso INPS gravitano numerosi interessi economici, sono auspicabili specifici interventi legislativi, che esulano, quindi, dalle precipue competenze procedurali e dottrinarie, che sono invece alla portata dell’Istituto.

Le modifiche legislative che riducono a tre anni (Art. 4, D.L. n. 384/1992) il termine di decadenza per la proposizione dell'azione giudiziaria, in precedenza previsto come decennale (Art. 47, DPR n.639, 30.04.1970), potrebbero realizzare l'effetto paradosso di un aumento indiscriminato dei ricorsi giudiziari nel timore della caduta in prescrizione. Appare perciò fondamentale, dopo la dichiarata illegittimità costituzionale (sent, Corte Costituzionale n. 134, 13.04.94) dell'art. 4, 2° comma della L. 384/92, ripristinare, in caso di lavoratore soccombente, una ripartizione delle spese di giudizio, che, tenendo conto della tutela dei non abbienti, sia, almeno parzialmente, a carico dell'Ente di patronato o, nei ricorsi diretti, del lavoratore; si otterrebbe anche così una migliore applicazione del protocollo d'intesa INPS-Patronati (5 novembre 1993, in msg n. 35757 del 17/11/93).

L'attività diagnostica dei Centri Medico-Legali dell'Istituto deve risultare attendibile ed esaustiva, condensandosi in valutazioni medico-legali non solo uniformi nell'ambito dell'INPS, ma condivisibili anche dai medici che operano fuori dall'Istituto. Per questo rimane indispensabile insistere con la formazione e l'aggiornamento medico, attuando però un maggiore scambio culturale con gli operatori sanitari del territorio e la Magistratura, rispetto a quanto perseguito fino ad ora.

La costituzione delle équipes mediche può giocare, anche in ambito del contenzioso, un ruolo primario, soprattutto se sono ben coordinate nella fase conclusiva e viene posta una particolare attenzione alla formulazione diagnostica. Principalmente nel passato, ma anche in epoca più recente, è emersa l'incompletezza di alcune diagnosi poste dai sanitari dell'Istituto in relazione a patologie presenti al momento dell'accertamento, ma evidentemente ritenute scarsamente influenti sul giudizio medico legale. è questa una linea di condotta da cui l'assicurato può trarre l'errato convincimento che non tutte le sue malattie siano state equamente apprezzate e, non di rado, fornisce al C.T.U. lo spunto per motivare conclusioni sfavorevoli all’Istituto. La diagnosi medico-legale si differenzia sostanzialmente dalla diagnosi clinica in quanto poggia esclusivamente su elementi oggettivi e non su interpretazioni di sintomi soggettivi accusati dal paziente. Ciò non toglie che nella sua oggettività debba essere completa. Sebbene sia la riduzione della capacità lavorativa a costituire il rischio assicurato e non la patologia in sé, non è a livello di diagnosi che ciò va evidenziato, ma nelle considerazioni che, pertanto, devono opportunamente trovare una maggiore possibilità di estrinsecazione rispetto all'attuale.

A questo scopo vanno riprogettati i modelli SS4 anche in funzione di una successiva consulenza medico-legale, che contenga tutti gli elementi dell'iter amministrativo-sanitario e consenta al medico dell'Istituto di motivare più ampiamente, nei considerando, il proprio giudizio, attualmente piuttosto compresso tra quadrettature e formulazioni, senza ostacolare in alcun modo l'archiviazione computerizzata anche di complete consulenze medico legali.

Sempre con l'obiettivo di una maggiore uniformità di giudizio, appare ancor più inderogabile adottare almeno dei protocolli diagnostici, se non delle tabelle valutative con riferimento ad attività confacenti identificate con criteri scientifici (9); d'altra parte la stessa L. 335/95, all'art. 3, comma 3, prevede di "riordinare il sistema delle prestazioni previdenziali ed assistenziali di invalidità ed inabilità" anche mediante "armonizzazioni dei requisiti medico-sanitari e dei relativi criteri di riconoscimento".

Gli strumenti per ridurre la soccombenza dell'Istituto sono invece realizzabili senza impegnativi interventi esterni:

1) i C.T.P. devono essere scelti per competenza tecnico-specialistica e predisposizione al contenzioso, non per qualifica o per comodità di accesso alle operazioni peritali;

2) le pratiche, le consulenze e le controdeduzioni devono essere oggetto di discussione collegiale per realizzare una sorta di follow-up dei casi giudiziari, utile sia come continuo aggiornamento sull'andamento del contenzioso, sia come verifica del proprio operato, sia per evidenziare eventuali contraddizioni da far rilevare in sede di giudizio o di appello;

3) l'Area Sanitaria della D.C. dovrebbe elaborare una raccolta di casi emblematici, suddivisi per patologia ed attività lavorativa, di rapida consultazione, con riferimenti bibliografici continuamente aggiornati;

4) sarebbe opportuno costituire un fondo incentivi per la partecipazione alle operazioni peritali, alimentato anche con una percentuale, da definire, sui risparmi ottenuti con le cause vinte o le decorrenze differite;

5) può rendersi necessario chiedere ai legali dell'Istituto di proporre la ricusazione dei C.T.U. che impongono orari e località praticamente inaccessibili ai medici dell'Istituto e di favorire i consulenti dotati di una formazione specialistica medico-legale, anche se è stato segnalato come alcuni tendano ad assumere atteggiamenti da unici depositari della dottrina medico-legale (10), che vanifica no ogni tentativo di contraddittorio;

6) nel caso di un non raggiunto convincimento e, quindi, di un parere discorde rispetto a quello formulato dal C.T.U., sarebbe utile la partecipazione attiva del medico dell'Istituto all'udienza, al fine di portare direttamente al magistrato le proprie motivazioni nel modo più chiaro, valido e sintetico possibile (circ. INPS n. 5491 Sn, n. 403 S.L., n. 1054 EPC/225 del 02/11/84).

Per quanto riguarda la realtà veronese, il contenzioso previdenziale in tema di invalidità pensionabile rappresenta, attualmente, un problema di dimensioni limitate, grazie al concorrere di vari fattori, sia legislativi che di mutamento nella stessa impostazione lavorativa da parte dei sanitari dell'Istituto.

L'obiettivo del contenimento numerico si può, quindi, dire già raggiunto, considerato anche il fatto che la contrazione tende ad accentuarsi nel tempo: le cause promosse per invalidità/inabilità si sono ridotte a 92 nel 1991, a 44 nel 1992, a 23 nel 1993 ed a 28 nel 1994.

L'obiettivo di ridurre anche l'indice di accoglimento giudiziario, appare invece scarsamente perseguibile.

Infatti la ricerca ha potuto dimostrare che, effettivamente, nel secondo periodo esaminato, molto spesso erano in questione problematiche biopatologiche complesse, con influenze d'ordine lavorativo alquanto al limite, derivate da una casistica già ampiamente preselezionata. Inoltre l'esame dei singoli casi pur avendo rilevato carenze procedurali, non ha evidenziato, né da parte dei C.T.U., né da parte dei medici dell'Istituto, l'esistenza di una vera e propria "malpractice", contrariamente a quanto rilevato nel passato da altri, in altra sede (11).

Si ringraziano per l’importante collaborazione il sign. Antonio Zanesco ed il dott. proc.. Giuseppe Mazzacurati dell’Ufficio Legale ed alla sig.a Laura Turri della segreteria - Sede INPS di Verona.