Direzione Centrale Prestazioni
Uff. I
5.4.0.

				Roma, 15 marzo 2000

A TUTTE LE UNITA’
CENTRALI E PERIFERICHE

OGGETTO: Decreto Legislativo 23.02.2000, n. 38.
Articolo 9 “Rettifica per errore”
Istruzioni operative.

1- Introduzione.

Si premette che le istruzioni contenute nella presente nota, riguardanti l’applicazione dell’articolo 9 del Decreto Legislativo n. 38/2000, pur basandosi sulla interpretazione della norma condotta secondo gli ordinari criteri letterale, finalistico e sistematico, nonché sulle conoscenze di cui si è in possesso circa i lavori preparatori, hanno carattere provvisorio e sono suscettibili di modificazioni o integrazioni in relazione alle problematiche che emergeranno in sede applicativa ed alle relative segnalazioni che le Unità periferiche sono invitate a fare con la massima tempestività.

Questa considerazione preliminare vale, ovviamente, anche per altre disposizioni del decreto legislativo, della cui portata fortemente innovativa lo stesso legislatore si è mostrato consapevole avendo previsto la loro verifica e la possibilità di interventi correttivi, ma assumono un rilievo del tutto particolare per la nuova disciplina della facoltà dell’INAIL di rettificare propri provvedimenti errati, che è il risultato di scelte legislative per alcuni aspetti inconsuete e prive, a quanto risulta, di precedenti giuridici da utilizzare come parametri di riferimento.

2- Finalità della norma e criteri interpretativi.

La finalità della norma è verosimilmente quella di rispondere ad una duplice esigenza: da un lato di dare certezza alle prestazioni economiche dell’INAIL una volta trascorso un certo periodo di tempo –fissato in dieci anni- anche tenendo conto del fatto che l’Istituto dispone degli strumenti adeguati per accertare l’eventuale errore entro quell’arco temporale, dall’altro di contenere i riflessi negativi che, sulle aspettative economiche dell’assicurato, possono essere prodotti dalla evoluzione delle conoscenze scientifiche e delle metodiche e strumentazioni di indagine, che inevitabilmente condizionano i giudizi dell’INAIL in sede medico-legale, in particolare per le malattie professionali, e talvolta ne determinano la modifica nel tempo.

A questi scopi il legislatore ha introdotto la nozione di errore non rettificabile ai fini delle prestazioni economiche, di errore cioè rilevante a tutti gli effetti giuridici fuorchè a quello di ridurre o annullare l’importo delle prestazioni in godimento al momento del suo accertamento.

Ne discende che il presupposto giuridico del mantenimento di prestazioni economiche “congelate in quanto non rettificabili” non è costituito dalle norme del Testo Unico, in base alle quali tali prestazioni sono da considerarsi comunque non dovute non ricorrendo le condizioni previste dal Testo Unico stesso (in tal senso si è espressa l’uniforme giurisprudenza della Corte di Cassazione), bensì dall’art. 9 del decreto legislativo in esame, che impone la conservazione delle prestazioni quasi sotto forma di erogazione economica sui generis.

Con l’ulteriore conseguenza che il procedimento di rettifica per errore avviato sulla base delle norme del Testo Unico, nei casi di “errore non rettificabile” ai sensi dell’art. 9 del Decreto Legislativo va integrato con l’ulteriore procedimento che scaturisce dallo stesso art. 9.

Con le stesse finalità il legislatore ha attribuito alla nuova disciplina carattere retroattivo estendendola ai rapporti esauriti (prescritti o definiti con sentenza passata in giudicato) e prevedendo il riesame, a domanda, delle situazioni pregresse alla luce delle innovazioni introdotte.

Si ritiene che siano questi i criteri interpretativi che debbono orientare la concreta applicazione della norma, con le conseguenze che saranno illustrate di seguito.
3- Nuova disciplina della rettifica per errore. Limitazioni.

La norma introduce due limiti, uno temporale ed uno sostanziale, alla facoltà dell’Istituto di rettificare i propri provvedimenti errati.

A- Il comma 1 attribuisce all’INAIL un periodo di dieci anni entro il quale procedere alla rettifica. 

Il termine è fisso, unico per tutti i provvedimenti e tutti i procedimenti e completamente autonomo rispetto ai termini delle revisioni ordinarie. Si noti, per inciso, che in questo modo viene confermata e rafforzata l’esigenza di tenere distinti l’ordinario procedimento revisionale e quello di rettifica per errore, evitando ogni interferenza e sovrapposizione nel rispetto dei principi della trasparenza dei procedimenti e degli atti amministrativi.

Il dies a quo del decennio coincide con la data di comunicazione all’interessato dell’originario provvedimento errato, il che significa che eventuali provvedimenti successivi, confermativi o meno di quello originariamente errato, non spostano in avanti la decorrenza del periodo utile per la rettifica. Peraltro, nel caso di unificazione dei postumi ex art. 80 T.U., poiché si costituisce una nuova rendita commisurata al danno ed alla inabilità globale, per provvedimento originario si intende quello di costituzione della nuova rendita. 

Il termine per la rettifica resta illimitato nei casi di dolo o colpa grave dell’interessato (avente diritto) accertati giudizialmente.

B- Per i provvedimenti di cui fosse verificata l’erroneità nell’ambito del sopraindicato periodo decennale, il comma 2 introduce un ulteriore limite, giudicando irrilevanti, ai fini della rettifica, le riformulazioni medico-legali, diagnostiche e valutative, effettuate sulla base di criteri, metodi e strumenti di indagine la cui disponibilità è sopravvenuta al momento dell’iniziale provvedimento, fatti salvi sempre i casi di dolo o colpa grave dell’interessato (avente diritto) accertati giudizialmente. 

La ratio della disposizione, che –come si è accennato- è verosimilmente quella di contenere i riflessi negativi per l’assicurato di mutamenti di giudizio dell’INAIL riconducibili all’evoluzione scientifica e strumentale, consente di affermare che l’espressione legislativa “criteri, metodi e strumenti di indagine disponibili” vada interpretata nel senso ampio di metodiche e strumentazioni, conoscenze scientifiche, criteriologia interpretativa dei risultati degli esami strumentali, percorsi metodologici ed altri similari elementi di giudizio, concretamente conoscibili ed utilizzabili –all’interno dell’INAIL stesso- all’atto del provvedimento originario.

C- Per quanto superfluo, si precisa che i suddetti limiti sia temporali che sostanziali alla facoltà di rettifica di provvedimenti errati non precludono l’operatività della revisione ordinaria in caso di mutamento delle condizioni fisiche dell’assicurato.

D- Un discorso a parte va fatto per le situazioni in cui, a seguito di richiesta di prestazioni dei superstiti per decesso di assicurato titolare di rendita, emerga che la rendita in vita era stata riconosciuta per errore. Poiché quello dei superstiti è un diritto jure proprio che sorge se la morte è conseguenza dell’infortunio o della malattia professionale, e non in conseguenza del fatto che l’assicurato fosse titolare di rendita, l’INAIL può respingere la richiesta dei superstiti per mancanza dei presupposti del diritto, in quanto emette un nuovo e diverso provvedimento che –come tale- non ricade nel campo di applicazione della normativa di cui si sta trattando.

4- Effetti delle limitazioni della facoltà di rettifica per errore.

Sono stabiliti dal comma 3 che fa riferimento all’ ”errore non rettificabile”, e quindi sia all’errore rilevato a decennio scaduto, sia al mutamento di diagnosi o di valutazione effettuato entro il decennio con criteri, metodi e strumenti di indagine diversi da quelli disponibili all’atto del provvedimento originario.

In entrambi i casi è stabilito il mantenimento delle prestazioni economiche in godimento al momento in cui l’errore non rettificabile è stato rilevato.

Si ritiene che le conseguenze applicative di questa disposizione siano diverse a seconda che si tratti di ipotesi di errore concernente la natura professionale dell’evento, con conseguente annullabilità della rendita (e delle altre eventuali prestazioni economiche), oppure di ipotesi in cui la natura professionale dell’evento è stata confermata ed è stato rilevato un errore concernente solo l’entità del danno, con conseguente diminuibilità dell’importo della rendita, o sua liquidabilità in capitale, o sua cessabilità per recupero capacità lavorativa.

A- Ipotesi di rendita annullabile per non professionalità dell’evento.

Per effetto dei criteri interpretativi sopra illustrati, deve continuare ad essere erogata esclusivamente la misura delle prestazioni economiche godute al momento della rilevazione dell’errore, ma cessa l’applicazione di tutti gli istituti giuridici previsti dal T.U. (e quindi non si dà corso a nuove quote integrative, rivalutazioni della base retributiva, revisioni, prestazioni non economiche, ecc.).

La misura della prestazione “congelata perché non rettificabile” è immodificabile, salvo nei casi in cui cessino le situazioni di fatto che costituiscono i presupposti per la erogazione delle quote integrative, o dell’assegno di incollocabilità, il cui importo quindi può essere sottratto dall’importo delle prestazioni congelate.

B- Ipotesi di rendita riducibile, liquidabile in capitale o cessabile per rettifica per errore di valutazione del grado di inabilità.

Come nella precedente ipotesi, viene conservata la misura delle prestazioni economiche goduta al momento della rilevazione dell’errore; tale misura “congelata perché non rettificabile” è immodificabile, salvo nei casi in cui vengano meno i presupposti di fatto per l’erogazione delle quote integrative, o dell’assegno di incollocabilità, il cui importo può, quindi, essere sottratto all’importo delle prestazioni congelate.

Contemporaneamente, la rendita rapportata al grado di inabilità effettivamente riscontrato viene normalmente gestita applicando tutti gli istituti giuridici del Testo Unico (e, quindi, nuove quote integrative, rivalutazione della base retributiva, revisione, prestazioni non economiche, ecc.) anche se, ovviamente, non dà luogo a nessun tipo di erogazioni economiche (e, dunque, non è neppure liquidabile in capitale) fin quando il suo importo resta inferiore a quello delle prestazioni “congelate perché non rettificabili”.

Se e quando l’importo della rendita rapportata al grado effettivamente riscontrato raggiunga o superi l’importo delle prestazioni “congelate in quanto non rettificabili”, si provvederà alla erogazione della prima cessando le seconde.

In entrambe le ipotesi descritte ai punti A e B, il procedimento amministrativo è costituito da due fasi integrate: la prima, di istruttoria in relazione alle norme del Testo Unico, che si conclude con la decisione di rettifica del provvedimento errato; la seconda, di istruttoria ai sensi dell’art. 9 del Decreto Legislativo, che si conclude con la decisione di mantenere le prestazioni economiche “congelate in quanto non rettificabili”.

Il procedimento determina un unico provvedimento, contenente sia la descrizione della situazione effettivamente riscontrata in base alle disposizioni del Testo Unico, sia la comunicazione del mantenimento delle prestazioni “congelate” ai sensi del ripetuto art. 9.

C- Nuovi eventi professionali occorsi a titolari di prestazioni “congelate in quanto non rettificabili”

Si tratta sicuramente dell’aspetto più complesso della questione, la cui soluzione è resa difficile dall’assenza di precise indicazioni nel decreto legislativo.

Le difficoltà scaturiscono dal fatto che la prestazione economica “congelata in quanto non rettificabile”, avendo come presupposto giuridico non le norme del Testo Unico bensì l’art. 9 del decreto legislativo in esame, ha una sua vita autonoma priva di relazioni con altri eventi professionali regolamentati dal Testo Unico.

D’altronde, se si scegliesse la strada di costituire la rendita per il nuovo evento (unificando i postumi con quelli effettivi dell’evento precedente, ove esistenti) e di integrarne la misura con uno speciale assegno fino a raggiungere l’importo delle prestazioni “congelate in quanto non rettificabili”, di fatto si finirebbe per ridurre quest’ultimo importo (o addirittura per annullarlo quando fosse inferiore all’importo della rendita costituita per il nuovo evento), operazione che, in assenza di una esplicita previsione normativa, non è consentita.

Questa soluzione sarebbe, oltretutto, impraticabile per eventi professionali che dovessero verificarsi nel regime del danno biologico di imminente introduzione, considerato che l’art. 13, comma 6, del decreto in esame impedisce unificazioni di postumi derivanti da eventi antecedenti e successivi alla sua entrata in vigore, prevedendo il sistema del doppio indennizzo (conservazione della rendita per eventi precedenti e, in aggiunta, erogazione di indennizzo in capitale o di rendita per nuovi eventi, questi ultimi valutati senza tenere conto delle preesistenze già indennizzate ai sensi del Testo unico).

Ciò stante, in prima approssimazione, sembra che la soluzione più consona alle intenzioni del legislatore sia quella, in caso di nuovo evento professionale che dà diritto a rendita (o a indennizzo in capitale in regime di danno biologico), di continuare ad erogare le prestazioni economiche “congelate in quanto non rettificabili” e, in aggiunta, di erogare la nuova rendita (o l’indennizzo in capitale in regime di danno biologico) rapportata al grado di inabilità (o di menomazione dell’integrità psicofisica) determinato dal nuovo evento, valutato senza tenere conto delle preesistenze, ove esistenti, per le quali si eroga la prestazione economica “congelata”.

Tuttavia, considerata la sua complessità, la questione potrà essere oggetto di ulteriori approfondimenti, in relazione alle segnalazioni che perverranno dalle Unità operative circa le dimensioni, le caratteristiche e le specifiche problematiche del fenomeno.

5- Disciplina delle situazioni pregresse.

I commi 5, 6 e 7 dell’articolo 9 prevedono che i soggetti nei cui confronti si è proceduto a rettifica delle prestazioni sulla base della normativa precedente possono chiedere il riesame del provvedimento alla luce della nuova normativa e, nei casi in cui emerga che la prestazione era stata annullata o ridotta sulla base di un errore non rettificabile, e cioè sia di un errore rilevato a decennio scaduto, sia di un mutamento di diagnosi o di valutazione effettuato entro il decennio con criteri, metodi e strumenti di indagine diversi da quelli disponibili all’atto del provvedimento originario, hanno diritto alla riattribuzione delle prestazioni economiche in godimento al momento in cui l’errore è stato rilevato.

Questa disposizione si applica seguendo gli stessi criteri descritti nei precedenti punti per la normativa a regime, e dunque non necessita di ulteriori istruzioni operative salvo che sui seguenti aspetti.

A- Soggetti destinatari dei commi 5,6 e 7.

Sono esclusivamente i soggetti nei confronti dei quali l’INAIL ha assunto un provvedimento di rettifica per errore ai sensi dell’art. 55, quinto comma, della legge n. 88/1989.

Poiché a partire dal 2 agosto 1995 l’INAIL ha adottato uno specifico modello di comunicazione del suddetto provvedimento, e poiché, per effetto delle direttive della circolare n. 71/1996, tutti gli interessati hanno avuto la facoltà di richiedere la regolarizzazione di situazioni antecedenti nelle quali non fosse stata seguita la “procedura di trasparenza”, l’individuazione dei destinatari delle disposizioni in esame è possibile attraverso il suddetto modulo, o altro documento di contenuto similare dal quale emerga, comunque, l’adozione del provvedimento di rettifica per errore.

B- Casi prescritti o definiti con sentenza passata in giudicato.

Alla luce dei nuovi orientamenti della Corte di Cassazione in tema di atti interruttivi della prescrizione illustrati con la lettera dell’11 febbraio 2000, per casi prescritti si intendono quelli per i quali, al 16 marzo 2000 data di entrata in vigore del decreto legislativo, siano trascorsi più di tre anni dalla data di comunicazione del provvedimento di rettifica, oppure dalla data di risposta dell’Istituto all’opposizione laddove è stata formulata.

Si ricorda che la domanda di riesame deve essere presentata, a pena di decadenza, entro 180 giorni decorrenti dal 16 marzo 2000.

Si ricorda, inoltre, che, in caso di accoglimento della domanda, la prestazione economica, nella misura goduta al momento in cui l’errore è stato rilevato, va riattribuita con decorrenza dal primo giorno del mese successivo alla domanda stessa e non dà diritto alla restituzione di somme arretrate; si precisa, al riguardo, che non possono considerarsi valide domande presentate prima del 16 marzo 2000.

C- Casi non prescritti o non definiti con sentenza passata in giudicato.

Onde evitare inutile contenzioso, i casi pendenti in sede amministrativa o giudiziaria andranno riesaminati e, ove ne ricorrano le condizioni, accolti d’ufficio (con abbandono dell’eventuale giudizio). In particolare, i casi pendenti in sede amministrativa, compresi quelli tenuti in sospeso a seguito delle istruzioni del 17 giugno 1999, vanno definiti con la procedura descritta per la normativa a regime.
I casi già definiti amministrativamente e non pendenti in giudizio, invece, saranno riesaminati a domanda purchè presentata entro i termini prescrizionali, e cioè entro tre anni dalla data di comunicazione del provvedimento di rettifica, oppure dalla data di risposta dell’Istituto all’opposizione laddove è stata formulata.

Si fa notare che il comma 7 prevede, per la presentazione della domanda, il termine decadenziale di 180 giorni se più favorevole (sottinteso: rispetto al termine prescrizionale di cui sopra); si tratta solo di una clausola di salvaguardia che si riferisce a quelle ipotesi in cui i termini prescrizionali venissero a scadenza nel periodo immediatamente successivo all’entrata in vigore della norma.

Si ricorda, infine, che, in caso di accoglimento della domanda, la prestazione economica, nella misura goduta al momento in cui l’errore è stato rilevato, va riattribuita con decorrenza dalla data di annullamento o di riduzione della stessa, con pagamento quindi delle somme arretrate. Peraltro, poiché il presupposto giuridico del ripristino della prestazione e, quindi, anche della restituzione delle somme arretrate è la nuova disciplina, per tali somme non devono essere corrisposti interessi, se non quelli eventualmente dovuti con effetto dalla data di scadenza del termine previsto per l’adozione del provvedimento sulla domanda (art. 16, comma 6, legge n. 412/1991), termine fissato in 120 giorni dall’art. 7 della legge n. 533/1973.

D- Accoglimento della domanda in casi liquidati in capitale.

In entrambe le situazioni illustrate ai precedenti punti B e C, può accadere che debba essere riattribuita una rendita che era stata liquidata in capitale a seguito di provvedimento di rettifica per errore di valutazione del grado di inabilità.

In questi casi, se l’assicurato lo richiede, è necessario ripristinare la rendita nella misura goduta al momento della rilevazione dell’errore, recuperando il capitale erogato con le consuete modalità (trattenute mensili sul rateo di importo pari ad un quinto del rateo medesimo).

E- Modalità organizzative delle procedure di esame delle domande.

E’ noto che il fenomeno delle rettifiche per errore si è in passato concentrato in alcune realtà locali ove ha assunto dimensioni consistenti e provocato notevole conflittualità.

Onde evitare nuove situazioni di tensione e pressioni sulle Sedi, si raccomanda alle Direzione Regionali interessate di curare che vengano definiti, in accordo con i Patronati, piani di smaltimento delle domande che consentano una serena istruttoria amministrativa e, nello stesso tempo, diano certezza agli assistiti sui tempi di definizione delle pratiche.

E’ opportuno, inoltre, per i casi ove sono in corso procedimenti penali, sospendere le decisioni sulle domande di riesame in attesa degli esiti del giudizio.

6- Modifiche procedurali.

Sono in corso specifiche modifiche procedurali mirate a gestire l’evidenza delle prestazioni attribuite o riattribuite ai sensi dell’art. 9 del decreto Legislativo, trattandosi –come si è più volte detto- di erogazioni economiche sottratte all’applicazione degli istituti giuridici previsti dal Testo Unico, nonché a consentire la gestione delle rendite di cui al punto 4B fin quando il loro importo resta inferiore alle prestazioni “congelate perché non rettificabili”

I lavori saranno verosimilmente ultimati nel prossimo mese di aprile; nel frattempo, ovviamente, le Unità periferiche daranno corso a tutte le operazioni istruttorie (completamento del procedimento per i casi pendenti, per i casi pregressi: esame delle domande, individuazione delle fattispecie in cui è stato a suo tempo assunto il provvedimento di rettifica per errore, distinzione tra i casi rientranti nel comma 6 e quelli rientranti nel comma 7, valutazione della ricorrenza dei presupposti per la riattribuzione della prestazione, comunicazione all’interessato, ecc., ), rinviando le erogazioni economiche e la digitazione in procedura al momento di ricevimento delle istruzioni tecniche.

				IL DIRETTORE GENERALE
				(Firmato Dr. Alberigo Ricciotti)